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煤炭市场化改革不宜再拖
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煤炭市场化改革不宜再拖
* 来源 : 中国能源报 * 作者 : * 发表时间 : 2012-05-23 * 浏览 : 52


       夏季用电高峰前夕,“电荒”预警再次来袭。但与往年不同的是,今年的“电荒”与“煤荒”无甚干系,全国重点电厂煤炭库存稳居20天以上,何以“煤荒”不再,“电荒”依然?恐怕,眼下的“电荒”仍要追溯到煤电价格机制痼疾——扭曲的电价“一头放开,一头封死”,双轨制的煤价“一部分市场,一部分计划”。

  我国煤炭产业历经30多年改革,市场体系虽已基本建立,市场化进程却远未终结。2006年,煤炭市场放开,国家却在2008年和2011年先后两次对合同煤和市场煤价格双双设限,或能成为这种状况的一个写照。

  政府通过限价直接干预煤价,价格得以控制,真实的市场供求关系却被扭曲,更严重的是,由于存在价格双轨制,只要获得合同电煤,倒手转卖即可获得大量利润,这样的套利空间使煤价上升只会以更为隐蔽的、对制度规则更有破坏性的方式表现出来。

  而价格双轨制之所以迟迟未能退出,一方面源自政府对物价上涨的担心,但这种手段其实在稳定煤价方面收效甚微。一个典型例子就是尽管2011年政府着意抑制通胀,煤价却仍保持了上涨偏快的势头。

  要解决问题,应令宏观问题归宏观政策,微观问题用微观手段。要进一步深化煤电领域价格市场化改革,一方面,继续2002年开始的电力体制改革,加快实现电力价格市场化,实现煤价、上网电价和销售电价联动;另一方面,放开电煤定价,消除各级政府主导电煤定价的直接干预。

  此外,矿业权是资源类产业市场化发展的基础性制度,但1997年开始实施的《矿产资源法》和相关行政规章仍有着浓厚的计划经济色彩。这直接造成目前探矿权和采矿权的审批职能分散在各级政府和各个部门手中,而在矿业权一级市场上,审批方式和招投标拍卖挂牌出让、协议出让双轨并存。矿山企业因矿业权取的方式不同存在不平等竞争,因矿业权取得催生的大量腐败问题,直接导致煤炭业收入分配不公,损害了公众对制度规则的信心。

  要进一步巩固煤炭产业的市场化改革方向,必须加快建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代矿业权制度,切实保护煤炭产业的矿业权。第一,要进一步明确物权法关于矿业权的用益物权性质。第二,要切实有效保护矿业权利人利益。进一步明确探矿权人、采矿权人的主体资格、权利和义务。第三,要规范矿业权的设定和取得方式。对于矿业权的设立和取得方式,应有全国统一的、清晰可操作的程序和条件,加快以招拍挂出让代替行政审批的进程,减少权利取得双轨并存带来的各种负面影响。最后,要加快《矿产资源法》修订进程。《物权法》2007年出台后,《矿产资源法》修订进程明显滞后,这为近年来煤炭行业的政府直接干预的盛行提供了制度空间。加快修订进程,为煤炭业市场化改革健康有序进行的必然选择。

  煤炭行业准入管制非常复杂,产业组织一极是大量“小、散、乱”的小煤矿,原有小型地方国有矿和乡镇集体矿大量被私人资本占领;另一极则是大型煤炭企业、国有资本“一枝独秀”,产生了很多矿务局的翻牌集团。这种格局得到了现行《矿产资源法》的支持,却与平等竞争、平等保护的物权原则有偏差。在新一轮煤炭重组中,煤炭市场卖方主体的集中度不断提高,此时,更有必要强调市场化的改革方向,包括切实贯彻不同所有制、不同生产规模矿井实行平等竞争政策;推进企业制度改革,完善法人治理结构;对煤炭行业的大型骨干企业实现股权的进一步多元化;以及改革煤炭外贸体制,扩大企业出口自主权,使煤炭企业能够充分利用国际国内两个市场。

  总之,解决煤炭产业市场化遇到的一系列问题,需要整体研究、对症下药。要进一步明确煤炭产业改革的方向是市场化而不是行政化或国有化,明确政府在推进市场化改革中的职责,并在明晰的产权规则和平等的竞争规则基础上建立起成熟的煤炭产业市场。电荒频发,提醒我们进一步深化煤电领域的价格市场化改革,不可头痛医头、脚痛医脚,更不可因应对各种短期问题而延迟。

  (文中观点是作者基于北京师范大学经济与资源管理研究所所长、国务院研究室宏观经济研究司原司长李晓西主持的《中国传统能源市场化研究》课题研究的阐释。)